По бързата процедура
Новият проектозакон за концесиите хем снема от обществен контрол полезните изкопаеми, хем затруднява откритата пазарна конкуренция за експлоатацията им, установи икономическият анализатор Димитър Събев.
Докато българското народонаселение се чукаше с червени и жълти яйца по Великден, в празното административно пространство тиктакаше един сив часовник. Той отмерваше важен срок: обществото имаше точно девет работни дни, за да се произнесе по проекта за нов Закон за концесиите. Дали нарочно се потулва публичната консултация по въпрос, касаещ бюджетни приходи за много милиони и предоставяне на важни обществени услуги, само гадаем.
Проектозаконът меко казано не блести като изказ и структура. Мотивите към законопроекта внушават, че се следват „европейски изисквания“, а всъщност се залагат механизми, които ще узаконят конкретни решения на правителството в близко бъдеще. В европейската правна рамка (Директива за концесиите 2014/23/ЕС) се внедряват нововъведения, които будят опасение за корупция и още по-драстично изкривяване на конкурентната среда в България.
Какво няма в законопроекта
Действащият Закон за концесиите касае и добива на полезни изкопаеми. Въглища, газ, злато, мед: по конституция това е обществена собственост, която се преотстъпва на концесия на търговски дружества, за техен риск. В замяна добивните компании заплащат възнаграждение на бюджета и общините – на обществото. Вече е доказано, че българската държава хронично е ощетявана от концесионните договори, подписвани от правителствата.
Центърът за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към МС (ЦППКОП) публикува през 2014 г. обемист доклад, в който твърди, че около 500 важни за националната икономика находища на подземни богатства, както и големи плажни ивици след 1997 г. са отдадени на концесия без търг и конкурс. Според държавната структура за борба с корупцията са налице „финансови загуби за държавата поради неплащане на концесионно възнаграждение от страна на частните партньори“, размерът им се оценява на 1 млрд. лв.
До днес държавата не иска или не може да прибере дължимия милиард от стари концесии, а текущите загуби са дори по-големи. Добивът на цветни и благородни метали е сред най-важните отрасли на България. С постановление на Тройната коалиция през 2007 г. размерът на концесионната такса е определен в границите от 0.8 до 4% от стойността на добитите метали. Правилото е плащанията да се ориентират към долната граница. Концесионерът на златната мина в Челопеч например по договор дава на държавата 2% – колкото добивните компании в Папуа Нова Гвинея. Впрочем „Дънди прешъс металс“ дълго плащаха само 50% от дължимата концесионна вноска.
Задължително бе нов закон за концесиите да адресира този наболял проблем. Настоящият проект го прави, но по особен начин – като изключва добива на полезни изкопаеми от своя обхват. Българската минно – геоложка камара трудно прикрива задоволството си, като изразява несъгласие, че в преходните разпоредби все пак е предвиден някакъв контрол и върху концесиите за полезни изкопаеми. В очакване на прословутата цялостна регулация на сектора, добивната индустрия се радва на пълен фискален и административен комфорт.
Липсват критерии за определяне на стойността и срока на концесията. Не е предвидено разграничаване на концесионните процедури в зависимост от различните видове публична собственост, които ще се дават на концесия. Няма го и духът на европейската Директива 2014/23/ЕС, която трябва да е отправна точка за българския законотворец. Концесионирането „не следва да води до либерализация на услугите от общ икономически интерес…, нито до приватизация на публични субекти, които предоставят услуги“.
Токсичен тюрлюгювеч
Потайността на правителството за новата регулация е разбираема – все пак крайният срок за внедряване на директивата за концесиите, 18.04.2016 г. е вече пропуснат. Ако всеки тръгне да си казва мнението, операцията може да се забави допълнително. А че ще има несъгласни е сигурно, тъй като общественият интерес е голям, а някои от нововъведенията – трудни за мотивиране.
Такова е например е прехвърлянето на правата за отдаване на концесия на министри и кметове – в момента концеденти са правителството и общинските съвети. Колективните органи все пак ще запазят последна дума за одобрението на концесионните договори, но така или иначе отговорността слиза надолу, утвърждава се правилото „ако мине“, а достъпът до информация се затруднява.
В проекта е предвидено доплащане от страна на държавата или общината „за достигане на социално приемлива цена на услугите, предоставяни от концесионера“. Тази самобитна формулировка отваря широки възможности за тълкуване и за субективни решения, водещи до разхищение или злоупотреби с публични средства. Директива 2014/23/ЕС изрично изключва от обхвата си „нестопанските услуги от общ интерес“.
Не е посочен максимален срок на действие на концесионния договор. В сегашния Закон за концесиите той е ограничен до 35 години, като концесиите за полезни изкопаеми може да се удължат с още 15 години. В Директивата на няколко пъти се посочва, че е нужно специално внимание за въздействието на срока на концесията върху конкурентната среда, срок от над 5 години изисква задълбочен анализ. Българският отговор е близо до вечни концесии – поредният противоречив опит да се подмамят инвеститори.
Освен двете европейски категории на концесиите – за строителство и за услуги, се въвежда и трети род „концесии за ползване“. Така печатът на европейската директива се слага върху откровеното намерение на българското правителство и общини да се разпореждат по-лесно с обществената собственост. Концесията за ползване сякаш заобикаля твърде конкретния наем.
Спорна е и важната роля, вменена на Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол. Директива 2014/23/ЕС изключва приватизации чрез концесии, а българските служби твърдят, че при отдаването за ползване на държавна собственост има системен провал. Въпреки това АПСК ще се изтупа от праха и впрегне в надзора на концесиите по разпореждане на министрите. Това предложение не се коментира в мотивите на вносителите.
Властта да предрешаваш
Основното намерение на изпълнителната власт, което прозира между редовете на проектозакона е да се подбират концесионери, без да се прибягва до откритата процедура на обществените поръчки. Механизмите „състезателен диалог“ и „състезателна процедура с договаряне“ ще дадат на концедента възможност предварително да пресее кандидатите. Това не е задължително недостатък, но буди тревога в текст, който приема, че „принципът на прозрачност може да бъде ограничен“ при определени обстоятелства.
При състезателния диалог и състезателното договаряне след публикуване на обява за концесия се извършва първоначална селекция на кандидатите и към одобрените се отправят покани за подаване на предварителна оферта, която подлежи на подобрения. Действително, живеем във все по-сложен свят и строежите и услугите стават все по-комплексни. Държавата, а и частните партньори се затрудняват да определят предварително всички параметри на концесията, което се отразява в подаването и събирането на оферти.
Но предвид посочените по-горе слабости на проектозакона: в контрола, вменяването на отговорност, сроковете, режимите на собственост, позоваване на неопределени „социално поносими цени“ и избирателно тълкуване на европейската директива, оперативната свобода лесно може да отвори път на своеволието. Добре е властта да разполага със силен лост за преговори, стига това да пази обществената собственост и да носи адекватен приход от нея, а не да улеснява избора на „свои“ концесионери.
Великденският законопроект отправя претенции към много широка социална и икономическа сфера. Не е анекдот, че управлението на затворите също ще може да става с концесия. Прави се опит с концесии да се уредят отношения по сградно и пътно строителство, саниране, доставки на ток и газ, релсов транспорт, летища, пощи – но се предвиждат и концесии във водния сектор, противно на препоръките на европейската директива.
Отдавна е известно, че правителството иска да отдаде Летище „София“ на много дългосрочна концесия срещу 600 млн. лв. Правят се опити за концесиониране на строежа на автомагистрала „Хемус“, което може и да облекчи бюджета, но регулярно ще бърка в джоба на шофьорите. Чакат се приходи от концесии на газови находища в Черно море – химера със сегашните максимални концесионни ставки. За водите, последната неприватизирана хапка, също готвят концесионни процедури. Мимоходом да отбележим опашката от около 500 нови искания за концесии за полезни изкопаеми.
Предлага се всичко това да подлежи на „състезателно договаряне“ от министър или кмет, без да са посочени принципи за избор и да са утвърдени критерии за ефективност.
Излишен подсладител
Любопитно е, но в нечии очи този законопроект представлява акт на добра воля. Същинска протегната ръка към гражданските активисти: изрично е записано, че „плажовете за природосъобразен туризъм“ не може да се отдават на концесия, а след съвета на ЦППКОП е уточнено, че концесиите не може да застрашават околната среда, защитените територии и здравето на хората.
Това не променя факта, че в предложения закон се губи разбирането за концесията като възмездно отдаване за ползване на обществена собственост или задоволяване на обществена потребност. Че става дума не за притежание на правителството, а за обществена собственост, с която правителството е задължено да се разпорежда в обществен интерес и дължи отчет.
С неизгладени мотиви, с липса на анализ за ефекта от два закона, които се заличават (Законът за концесиите от 2006 г. и Законът за публично – частното партньорство), с премълчаване на най-важните методики за определяне на срока и стойността на концесията, с бягство от болезнените проблеми на управлението на публичната собственост в България – в този си вид проектозаконът не отговаря на разумните критерии. Независимо дали правителството иска да го чуе от хората.
Този журналистически материал е създаден в рамките на проект „Extractive and Energy Industry Watch: Правна и журналистическа практика за по-голяма прозрачност и отчетност на енергийната и добивната промишленост“, изпълнен от “Център за екологично право” и фондация „БлуЛинк“, създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 г. Цялата отговорност за съдържанието на материалa се носи от фондация „БлуЛинк“ и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този материал отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България – www.ngogrants.bg.
